深圳合同糾紛律師，協調會會議記錄是否構成法律意義上新的合同要約

    【裁判要旨】政府工作協調會系為某一特定問題召開，在聽取、收集各方當事人意見的基礎上，根據所爭議的具體問題提出解決辦法或督促當事人就爭議問題達成一致意見，對解決涉訴信訪案件、群體性糾紛具有一定的積極意義。在具體案件中，政府工作協調會的會議記錄若具備合同成立要件并經各方當事人認可，則對各方當事人具有法律約束力，各方當事人應當據此履行。

　 【深圳法律顧問 案情】

　 上訴人（原審原告）：覃某某。

　 被上訴人（原審被告）：泰安公司

　　2010年底，覃某某等30人與泰安公司約定，各自出資購買旅游客車以承包經營的名義掛靠泰安公司，泰安公司為各車主辦理旅游營運及車輛上戶手續。當年11月2日、12月20日，覃某某向泰安公司繳納質保金、上戶費等各種款項304260元，并在興業銀行合肥分行辦理了28萬元的個人經營創業貸款業務。2011年1月14日，覃某某將車輛提回，支出提車費7000元、車輛裝飾費3500元。此后，由于泰安公司遲遲不能為車主辦理旅游營運行政許可和車輛上戶手續，雙方多次進行了協商。2011年2月28日，雙方達成協議，約定：泰安公司在2011年3月20日前辦理各項手續，并賠付車主各項損失1萬元；如未能辦理好手續，泰安公司一次性退回車款及違約金31.5萬元，3月31日后若因經濟周轉困難時，按銀行貸款3倍支付利息；手續辦理期間內，車主不能開車拉業務，如違反，泰安公司不承擔一切責任和違約金。2012年1月7日，泰安公司再次承諾，如2012年4月底前未辦理好相關手續，公司無條件退車并承擔以往本息，2011年初承諾的1萬元補助在上戶時抵減。2012年5月15日，武陵源區政法委、交通局、運管所召集泰安公司、各車主進行協調，形成會議記錄：一是愿意繼續經營的，本周四（5月17日）由公司統一安排到市交警支隊辦理車輛上戶手續；二是不愿繼續經營要求將車退還公司的，請各車主在5月16日至18日來公司辦理交車、驗車手續，憑驗車單與公司出納辦理結算憑證，5月28日支付退車款。因為公司組織資金還需要一段時間，5月28日不能退款，給車主加算利息。協調會后，多數車主都按會議記錄履行，但覃某某于5月28日才將車輛交給泰安公司，此時已行駛2萬多公里。由于泰安公司不同意收車，雙方發生爭議，訴諸法院。

　　中院二審查明，覃某某僅安排其女兒參加2012年5月15日的協調會，且會議記錄上沒有參加人簽名。覃某某于2012年5月28日將其經營的車輛交給了泰安公司，但泰安公司不同意退還車款。2012年5月30日，湖南省道路運輸管理局下發《道路客運旅游經營行政許可決定書》，泰安公司取得新增20輛客運車輛從事旅游客運的許可。2012年8月9日，泰安公司為覃某某經營的車輛辦理了道路運輸證。

　 武陵源區人民法院重審查明：覃某某派女兒參加了協調會，覃某某的女兒在會上對泰安公司提出的方案未提出異議，會后將會議內容告之覃某某，覃某某也未提出異議。其他查明的事實與上述判決查明的事實一致。

　 【審判】

　　武陵源區人民法院認為：2012年5月15日的協調會是雙方達成的新協議，覃某某未按約定按時交車、驗車；覃某某違反2011年2月28日的協議，車輛提回后經營該車行駛2萬余公里；泰安公司于2012年5月12日協調有關部門許可該批車輛從事旅游經營，合同能夠繼續履行。故覃某某要求退回車款和違約金的訴訟請求不予支持， 1萬元損失因雙方有約定，從其約定。遂判決泰安公司賠償覃某某損失1萬元，駁回覃某某其他訴訟請求。覃某某不服，向中院提起上訴。

　　中院二審認為：覃某某與泰安公司是車輛經營合同關系。合同履行過程中，泰安公司多次承諾按期辦理車輛營運手續，但沒有依約履行，構成嚴重違約。根據合同法的相關規定，覃某某有權行使合同解除權，且泰安公司在協議中也承諾，車主若退回車輛，泰安公司一次性退回車款及違約金。武陵源區相關部門于2012年5月15日召開的協調會，覃某某僅安排其女兒參加，且會議記錄未對退車金額形成一致意見，不能認定為合同法意義上的協議；泰安公司要求不繼續經營的車主于5月16-18日辦理交車手續，對覃某某沒有法律約束力。原判認定會議記錄為雙方新協議，屬認定事實錯誤。據此判決：撤銷武陵源區人民法院（2012）張武民二初字第52號民事判決；泰安公司返還覃某某車款304260元，并按同期同類銀行貸款利率的3倍自2011年3月31日起計付利息至款清時止；泰安公司支付覃某某提車費用7000元、車輛裝飾費用3500元，賠償損失1萬元；駁回覃某某其他訴訟請求。

　 宣判后，泰安公司不服，向湖南省高級人民法院申請再審。省法院經審查認為，不能認為是法律意義上的合同，覃某某沒有按會議記錄要求的時間交還車輛，不能視為覃某某違約。二審判決泰安公司返還覃某某車款，并賠償損失，并無不當。遂裁定駁回泰安公司的再審申請。

　 泰安公司仍不服，向湖南省人民檢察院提出申訴。湖南省人民檢察院審查后，向湖南省高級人民法院提出抗訴。湖南省高級人民法院于2013年11月6日作出（2013）湘高法民抗字第0045號民事裁定，提審本案。

　　湖南省人民檢察院抗訴認為，2012年5月15日協調會上形成的會議記錄客觀真實；會議記錄未對退車金額作出變更，但對退車時間重新進行了約定，屬于新要約；覃某某女兒參加了協調會，在會上未對方案提出異議，會后將內容告知了覃某某，覃某某也未提出異議，可以認定雙方就退車款以及繼續經營事項達成口頭協議，合同成立并生效，覃某某未按協議約定的退車時間到泰安公司辦理交車、延長手續，則不得要求再退車退款，應繼續經營，泰安公司事后亦為覃某某辦理了車輛上戶及營運手續。

　 湖南省高級人民法院再審認為，原一、二審判決認定事實不清，適用法律錯誤，遂裁定撤銷一、二審判決，發回武陵源區人民法院重審。　

　 武陵源區人民法院重審認為:根據雙方形成的車輛經營合同關系，泰安公司應當履行及時辦理車輛上戶及營運手續的義務。因泰安公司沒有及時辦理車輛上戶及營運手續，雙方于2011年2月28日簽訂《泰安公司與各車主上戶推遲一事的協議》及2012年1月7日泰安公司出具《承諾書》，泰安公司兩次承諾按期辦妥車輛營運手續，雙方并對泰安公司違約后就退車退款相關事項達成一致協議，退車金額包括違約金共計31.5萬元。2012年5月15日，在有關部門主持的協調會上，泰安公司提出了新的處理方案，該處理方案未對退車退款金額作出變更，仍遵循《泰安公司與各車主上戶推遲一事的協議》和《承諾書》約定的金額31.5萬元，但對退車時間重新進行了約定。覃某某女兒及其他車主對泰安公司提出的處理方案當場口頭表示同意，未對處理方案作出實質性變更，雙方在協調會上就退車退款以及繼續經營事項達成口頭協議，合同成立并生效。覃某某未按協議約定的退車時間到泰安公司辦理交車、驗車手續，則不得要求再退車退款，應繼續經營，且泰安公司也按照協議約定為覃某某辦理了車輛上戶及營運手續。依照《中華人民共和國合同法》第六十條第一款、第七十七條第一款，《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》第二條之規定，判決:駁回原告覃某某的全部訴訟請求。

　 【評析】

　 中院二審、省法院再審審查，均認為政府協調會會議記錄不屬于法律意義上的合同或協議，因此對覃某某沒有法律約束力，覃某某沒有按會議記錄規定的時間辦理交車、驗車手續，不構成違約，泰安公司應當按此前的協議收購車輛、退還車款、賠償相關損失。省檢察院抗訴意見和武陵源區人民法院認為會議記錄未對退車金額作出變更，但對退車時間重新進行了約定；覃某某女兒參加了協調會，在會上未對方案提出異議，會后將內容告知了覃某某，覃某某也未提出異議，可以認定雙方就退車款以及繼續經營事項達成口頭協議，合同成立并生效，覃某某未按協議約定的退車時間到泰安公司辦理交車、延長手續，則不得要求再退車退款，應繼續經營，泰安公司事后亦為覃某某辦理了車輛上戶及營運手續。

　 本案的關鍵是對2012年5月15日政府工作協調會形成的會議記錄如何定性，即該會議記錄對當事人是否具有法律約束力。從一審、二審、申訴審查、抗訴意見及再審結果來看，各承辦案件單位存在兩種不同意見：

　　正方認為：本案中協調會會議記錄已經具備合同成立要件，經當事人一致同意后則合同生效并對各方當事人具有法律約束力。

　 （一）政府工作協調會的概念及性質。所謂政府工作協調會，多指專門為解決某一特定問題而召開的多方參加的非常規會議。一般而言多由矛盾或糾紛發現地的同級人民政府或上級主管部門負責召集該事件所有相關行政職能部門及事件所涉及的當事人（自然人或法人）一起召開的會議，用于解決單個部門無法解決，需多個部門協調的問題或是某項工作的推進。

　　泰安客運公司與30余名車主之間因購車、掛靠營運等問題未能得到合理解決，雙方矛盾由來已久，至協調會召開之日，雙方矛盾已經基本激化。車主一方涉及人數達30余名，購車款總金額巨大，旅游營運車輛上戶及營運許可等手續無法辦理，遷延日久，已經形成群體性涉訴信訪事件，對事發地張家界市武陵源區的社會穩定帶來極大隱患，給當地的旅游業發展也帶來一定負面影響。另外，案件中所涉及的旅游營運車輛的上戶及營運許可等行政審批事項，單個行政職能部門無法解決。因此，2012年5月15日的政府工作協調會，即是由武陵源區政法委召集武陵源區交通局、運管局等相關行政職能部門參加的，對泰安客運公司及覃某某等30余名車主就旅游營運車輛退車退款或者繼續經營涉及的車輛上戶、營運許可等事項進行協調處理的一次會議，會議的召開目的及要解決的問題是非常具體明確的。

　 （二）政府工作協調會會議記錄法律效力問題探究。

　　一般而言，會議記錄只是用于記錄、傳達會議情況和議定事項的一種文本形式，會議記錄僅作為備考、查閱之用。政府工作協調會與普通會議的區別之處在于政府工作協調會是召集特定人員為處理某一特定、具體問題而召開，是一個協調過程，并積極促進參加會議的對立兩方就爭議的問題達成一個處理辦法或解決方案，最終形成會議記錄。但是，當此類會議記錄作為證據出現在民商事案件中時，合議庭應當如何界定其法律效力則一直是審判實務中的焦點和難點。

　 本案中，在2012年5月15日召開的協調會上，泰安客運公司與覃某某等30余名車主就選擇退車退款或繼續經營旅游營運客車這一爭議事項在達成協議。該處理方案未對退車退款金額作出變更，仍遵循《泰安公司與各車主上戶推遲一事的協議》和《承諾書》約定的金額31.5萬元，但對退車時間重新進行了約定。

　 本案中，協調會會議記錄所記載的處理方案是雙方當事人為解決所爭議問題而達成，是雙方當事人一致意思的體現，并且該處理方案已經具備合同的一般內容，屬于廣義的合同范疇，應當視為合同成立。同時，處理方案是雙方當事人真實意思表示，處理方案的內容即未違反國家法律法規的強制性規定，也沒有損害社會公共利益，雙方當事人在達成處理方案時也具備訂立合同的行為能力，所以處理方案經當事人同意即雙方達成合意后，則應視為合同生效。處理方案對雙方當事人即具備了法律約束力。

　　經武陵源區人民法院重審查明，覃某某女兒及其他車主對泰安公司提出的處理方案當場口頭表示同意，未對處理方案作出實質性變更，雙方在協調會上就退車退款或者繼續經營事項達成一致意見，合同成立并生效。

　　另，覃某某女兒代表覃某某參加了該協調會，覃某某的女兒和其他車主對泰安公司提出的處理方案當場口頭表示同意，未對處理方案作出實質性變更。覃某某女兒在會上未對該方案提出異議并口頭表示同意，會后將協議內容等情況告知了覃某某，覃某某亦未提出異議。《民法通則》第六十三條第一款規定，“公民、法人可以通過代理人實施民事法律行為。”第二款規定，“代理人在代理權限內，以被代理人的名義實施民事法律行為。被代理人對代理人的代理行為，承擔民事責任。”覃某某的女兒在協調會上對協調方案未提出異議并口頭表示同意，會后，覃某某在知曉上述情況后，亦未提出異議。因此，可以認定雙方就退車退款或者繼續經營旅游營運車輛等事項達成口頭協議，合同成立并生效。成立并生效的合同雙方必須共同遵守，覃某某未按協議約定的退車時間到泰安公司辦理交車手續，應視為違約，不得要求再退車退款，應繼續經營，泰安公司事后亦為覃某某辦理了車輛上戶及營運手續。泰安公司可以拒絕覃某某要求退還車款、賠償損失的請求。

　 武陵源區人民法院重審時已按第一種意見進行判決，駁回了覃某某的訴訟請求，目前雙方已服判息訴。

　　反方認為：本案例討論的重點雖然是政府工作協調會的法律屬性及其會議記錄在民事活動中的作用與意義，但我方需要說明的是武陵源人民法院重審判決中查明覃某某的女兒對處理方案當場口頭表示同意的事實，沒有新的證據予以支撐，在本案的一、二審和省院再審判決中均沒有這樣的認定，如果認定該事實，那么雙方當事人顯然存在口頭合同，無須爭議，也沒有探討的價值。因此，本次討論應當在尊重客觀事實的基礎上，適當跳出本案進行法律研討才具有意義。

　　（一）反方認為該會議記錄不是合同法意義上的協議，且雙方并未在會議記錄上簽字，對雙方不具約束力，泰安公司應當按照此前達成的協議，履行收購車輛、退還車款、賠償損失的義務。

　　就本案而言，政府協調會形成的會議記錄（包括會議紀要）是否具有法律效力，要結合案情綜合評定。一般來講，會議紀要是政府組織參與不同經濟利益的協調，對當事人雙方的民事行為提出協調意見，并非行政命令或決定，是否具有法律約束力，要看當事人是否自愿接受會議內容并實際履行。因此，會議紀要只是一種載體，其本身對當事人并不具備法律約束力。但如果雙方當事人對會議紀要進行了簽字確認，或者根據會議紀要內容另行簽署了協議，這實際上是對會議紀要內容進行了形式轉化，即通過雙方簽字確認，使會議紀要轉化為協議而具備了法律效力，雙方必須嚴格遵守履行。

　　（二）本案中的會議記錄不能作為變更合同的依據。

　　《中華人民共和國合同法》第七十七條第一款規定，當事人協商一致，可以變更合同。該會議記錄雖然載明參會人員雙方在協調會上就退車退款以及繼續經營事項達成口頭協議,但雙方未簽名確認，覃某某事后也未以行為表示同意該變更，根據《中華人民共和國合同法》第二十二條“承諾應當以通知的方式作出，但根據交易習慣或者要約表明可以通過行為作出承諾的除外”的規定，承諾應當以明示的方式作出，緘默或者不作為不能視為承諾，即泰安公司提交的會議記錄必須要有車主的簽字同意或者以行為表示同意才能視為對合同的變更，現泰安公司沒有其他證據佐證，無法確認對退車退款以及繼續經營事項變更是雙方協商一致的真實意思表示，故該會議記錄不能作為變更合同的依據。按照最高人民法院《關于貫徹執行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見（試行）》第66條的規定：“不作為的默示只有在法律有規定或者當事人雙方有約定的情況下，才能視為意思表示”，顯然本案不符合不作為的默示條件，不能認定雙方已經達成了口頭協議。因此，雙方于2011年2月28日簽訂《泰安公司與各車主上戶推遲一事的協議》及2012年1月7日泰安公司出具《承諾書》是雙方真實意思的表示，未違反法律的禁止性規定，合法有效，泰安公司應當按照原協議約定全面履行自己的義務并承擔違約責任。

　　（三）關于協調一方人數眾多的當事人的爭議解決方案，是否具有擴張性，而不需要每個當事人的簽字和同意的問題。

　　深圳常年法律顧問有觀點認為，對同一事務的處理，應當一視同仁，才符合社會的公平爭議。本案眾多車主作為一方當事人參加協調會，與運輸公司達成的爭議解決方案，屬于新協議，對同樣是車主的覃某某具有法律約束力。比如小區管理公約、業主大會、業主委員會的決定，無須每個業主簽字或同意，均應遵守。也有觀點認為，猶如普通共同訴訟，普通共同訴訟人未經特別授權，不能代表其他共同訴訟人處分實體權利，一個或者多個共同訴訟人與對方達成的調解協議，對其他共同訴訟人沒有約束力。本案中的爭議解決方案，對愿意或者明確表示接受的車主來說，達成了意思表示一致的口頭協議，具有法律約束力；但不能代表不愿意接受方案的車主處分權利，其解決方案不能約束不愿意接受方案的車主。小區管理公約、業主大會、業主委員會的決定是通過業主民主自治程序制定和作出的，且物權法有明確規定，與本案爭議解決方案有本質上區別。

　　本案中，覃某某既未參加協調會（僅派其女兒參加），事后雙方均未在會議記錄上簽字，覃某某未按會議記錄規定的時間（516-18日）向泰安公司交車、驗車，不能視為覃某某違約。根據此前的協議以及協調會后泰安公司確實存在收購大部分車輛的事實，只要泰安公司未辦理好車輛上戶手續，覃某某隨時可以解除合同，并要求泰安公司按此前承諾收購車輛。